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十问十答：土地出让金征管生变，土地财政、房价、房地产税会怎么变？

来源：青海视界

文/董晴（资深房地产研究专家，畅销书作者）

近日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部委发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知财综〔2021〕19号》（以下简称《通知》）。

整个《通知》一共有九条，第一条就直指重点：将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入（以下简称四项政府非税收入），全部划转给税务部门负责征收。

根据《通知》，国有土地出让收入，自2022年起，全面划转税务部门征收；2021年7月1日起，开始在部分省市试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。

消息一出，立刻引发广泛关注。“这次改革后土地出让所得上缴国家，由国家负责分配”，“地方政府拿不到所有卖地的钱了”，“土地财政将就此终结”，“房价要跌了”，“房产税要来了”等充斥网络。

土地出让金划归税务部门征收，会否动摇似乎人人喊打的“土地财政”，会如何影响房价走势，又是否是为征收房地产税做的铺垫？本期《十问十答》将围绕这些公众关心的话题进行剖析。

Q1：什么土地出让金，它的存在依据是什么？

答：很多人理解的土地出让金，就是地方政府在公开市场招拍挂出让国有土地使用权，获得的收入。其实土地出让金包括以下几个来源：

各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人（买地者）收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）；

土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款；

原来通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。

可以这么理解：土地出让金实际上是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。现行的土地出让金的实质，可以概括为，它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。

城市土地使用制度的改革始于改革开放，共分为五个阶段：1、征收土地使用费；2、开展土地使用权有偿出让和转让；3、制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规；4、修改宪法和土地管理法；5、制定全国性的土地使用权出让和转让条例。

土地出让金是在第二个阶段开始征收的。有一系列的法律法规、条例提供依据。也可以理解为，这是我国由计划经济向市场经济转轨的一个重大举措。

Q2：现行的土地出让金征收流程是怎样的？

答：目前，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。具体流程是：

市、县国土资源管理部门与国有土地使用权受让人（购买土地的个人或机构）在签订土地出让合同时，约定该国有土地使用权受让人应当缴纳的土地出让收入具体数额、缴交地方国库的具体时限以及违约责任等内容。

土地出让收入征收部门根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书（明确供应土地的面积、土地出让收入总额以及依法分期缴纳地方国库的具体数额和时限等），并按照财政部统一规定的政府收支分类科目填写“一般缴款书”，国有土地使用权受让人（购买土地的个人或机构）按照缴款通知书的要求，在规定的时间内，将应缴地方国库的土地出让收入，就地及时足额缴入地方国库。

对未按照缴款通知书规定及时足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。

土地出让金归地方政府，源于1993年提出的分税制改革方案。而当时将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后的“土地财政”埋下了伏笔。

Q3：历年土地出让金收了多少钱？

答：关于历年土地出让金收入，有不同的口径：一个是之前国土资源部（2018年，其职责已经被并入了现在的自然资源部），一个是财政部的数据，二者的数据会略有不同。

因为在《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100 号）规范国有土地使用权出让收支管理之前，与土地出让金收入相关的统计数据，只有国土资源部的全国土地出让签订合同总价款。

土地出让合同价款一般与土地出让金实际入库数会有差异，因为合同成交价款口径略小，为招拍挂和协议出让收入，不含补缴土地价款、划拨土地收入和其他收入；而且很多合同价款是分期缴纳的，一般不会在一年之内都缴纳完成。所以，国土部的数据与财政部的数据口径不同。不过，二者的差距不大，不影响我们宏观上的理解。

以下是1998-2020年，全国国有土地使用权出让金收入。其中，1998-2012年的数据来自《中国国土资源统计年鉴》的土地出让金数据；2013-2020年数据来自财政部，为国有土地使用权出让金收入。

加总大概是60万亿，也就是说，自1998年“房改”以来到2020年末，23年间，土地出让金的总收入大约是60万亿。

Q4：收上来的土地出让金通过什么程序，花在了哪些地方？

答：根据财政部印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知（财综[2006]68号）的要求，土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算，从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让和支出情况。

土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出和其他支出：

1、征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。

2、土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。

3、支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。

4、城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。

5、其他支出。 包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出；要重点向新农村建设倾斜；土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本；城市建设支出和其他支出要严格按照批准的预算执行，编制政府采购预算的，要严格按照政府采购的有关规定执行。

政府通过土地获取的财政收入绝大部分都要用于基础设施及保障性住房等支出。所以，有人说，买不起房的人应该感谢买房的人，因为买不起房的人，也在享受完善的市政设施，这些成本都是买房者支付的，正因为有人买房，你才能搭便车。虽然有点不中听，但不是没有道理的。

Q5：现有的土地出让金征收、支出体制，存在哪些弊端？

答：中国的财政是“四本账”，按收入规模排列：一般公共预算>政府性基金预算>全国社会保险基金预算>国有资本经营预算。

过去二十多年，地方土地出让收入占地方本级财政收入的比重虽持续攀升，但关于土地出让金如何使用，中央几乎不做干预。

这样一来，地方政府自由空间很大。也容易产生一些乱象：

征收方面，地方政府可能与国有土地使用权人（比如房地产开发商）勾兑，拍地是一个价，实际交的是另一个价，而且后者可以缓缴、甚至拖欠；甚至有地方政府以“招商引资”、“旧城改造”等名义，减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入……

支出方面，虽然有“收支两条线”的约束，但其实整体上，地方政府的自由度还是非常大的，腾挪的空间比较大。比如，2018年9月的《乡村振兴纲要》、2019年2月的“1号文件”，以及2019年6月的乡村振兴意见，都提及了“提高土地出让收入用于农业农村的比例”，但效果不大。2013-2018年，全国土地出让金是28万亿，往农村投了1.85万亿，只占土地出让收入的6.6%。

按照2020年，中办、国办印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》），要求到“十四五”期末，地方土地出让收益用于农业农村比例的底线是达到土地出让总收入的8%。

Q6：什么是“土地财政”，土地财政的利弊各有哪些？

答：土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，是地方财政收入的一种。

虽然摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识，但以土地出售获得收入具有阶段性和一定的必然性。

对无法通过外部扩张和掠夺（比如殖民）完成原始资本积累的国家而言，“土地财政”几乎是实现经济增长和城市化的最佳选择。

美国独立前是13个殖民地，是被掠夺的对象。其独立时，也是一穷二白。没有钱就没办法搞建设，发展经济。咋办？美国政府采取的方式是卖地。

美国的土地财政收入主要包括3 种：一是将土地作为资产进行出售所获得的土地收益；二是与土地有关的税收收入；三是与土地有关的非税收入。

图片来源：王宏利，《美国土地财政收入演进规律及启示》，《地方财政研究》2011.5。

图片来源：王宏利，《美国土地财政收入演进规律及启示》，《地方财政研究》2011.5。

美国建国（1776年）至1862 年的近百年里，土地财政都是政府的主要收入。期间，美国的“土地财政”收入主要是以国有土地出售收入为主（土地财政第一阶段），土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%；1862-1900年，才逐步转变为财产税（征收对象主要包括以房地产为主的不动产和其它少部分动产）；20 世纪40 年代中期之后，开始真正形成以财产税为主的地方财税体制，土地财政依赖趋于弱化。

中国同样如此，土地财政支持了中国巨大的基础设施，即使人均GDP比我们高好几倍的国家，也未必有我们的基础设施好。因为，政府通过土地获取的财政收入绝大部分都用于基础设施及保障性住房等的支出。土地财政，带动了中国城市建设突飞猛进，城市经济飞速发展。

弊端是：一、凭借公权力强行征地拆迁，容易引发社会矛盾；二、地方政府为了出政绩而大拆大建，导致千城一面，不仅不利于历史文化的传承，而且造成巨大浪费；三、卖地来钱快而官员有任期，导致有的官员不愿意踏踏实实搞产业，而是更倾向于卖地，毕竟前者来钱慢后者来钱快。

Q7：新的征管体制实施后，土地财政将会受到哪些影响？

答：短期来看，形式大于实质。

首先，这个土地出让金的税收化，是从2018年开始的一个行动的一部分，并不是专门针对土地出让金的。

2018年3月发布的《深化党和国家机构改革方案》就指出：合并省级和省级以下国税地税机构后，税务部门具体承担所辖区域内各项税收、 非税收入征管等职责。

2018年7月，《国税地税征管体制改革方案》又提到：按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

从2019 年1月1日起，原本由原财政部驻地方财政监察专员办事处负责征收的国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金等 11 项收入项目就已经划转到税务部门征收。

所以，这是国家非税收入征收机构改革的范畴。这个，《通知》里面也提到了。

纵观全球的现代财政，都是通过税务部门来主要完成的。非税收入也有，但占比不高。中国财政总的趋势是财政正规化、现代化。

其次，《通知》的第八条明确指出：除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

▲来源：中华人民共和国财政部官网

由于《通知》并未对土地出让金的分成做出规定，这意味着，土地出让金的分成等，仍会保持原先的状态。

地方政府也好，自然资源供应部门也好，并不会因此改变土地供应偏好，对土地市场没什么直接影响。但改由税务部门征收之后，可以最大程度规避上面提到的一些弊端，提高征收的效率。

长期来看，中央掌握了地方政府的土地出让详细情况，会对其具体使用方向上，形成更强的约束。

土地财政不会消失，因为这是地方政府安身立命的东西，否则拿什么架桥铺路呢。厦门大学双聘教授赵燕菁就认为，其实，前40年是土地金融，往后40年才是土地财政。

Q8：土地出让金与房价有何关系？

答：由于土地出让金归地方政府支配，建立在这一基础之上，地方政府获得了“经营城市”的动力、财力。

有很多人论证过土地招拍挂会推高地价，进而推高房价。然而，招拍挂只是搭建了一个公开交易平台，这种出让制度并不必然产生高价地。而且，如果没有招拍挂制度，房地产行业不可能有一个公平的竞争环境。

其实，真正推高房价的是“土地财政”。因为地方政府在“经营城市”时，其行为类似于一个公司，既然经营，那就有获得最大收益的冲动。比如，过去几年，各地争先通过放宽大学生入户，变相放松调控政策，利用有限的土地资源，保持低于市场需求预期的限量供给，推升土地价格，制造涨价预期，获取稳定的土地出让收入。

这当然也有合理的部分，因为，只有获得稳定的收入，才有足够的资金用于地方建设。如果大规模地供地，导致地价和预期的房价一路下行，那还会有谁愿意去买地呢？

平衡好获取稳定的土地出让金和房价上涨的幅度，这是一个难度很高的事情。目前，很多地方政府或主动或迫于政策压力，正在朝着这个方向努力。

Q9：新的征管体制实施后，房价会涨还是会跌？

答：如果是分区域，分城市来看，肯定是有有涨有跌，这其实早就已经开始了。但如果整体上来看，肯定还是涨的。

首先，通货膨胀的存在，意味着你手里的钱其实每年都在贬值，如果不涨那比放在余额宝里面还亏。所以，通胀本身决定了它会温和上涨。

其次，中国家庭70%以上的资产配置在房产上面，各类城投公司的底层资产都是土地，大部分信贷，穿透之后，底层资产都是土地或房产。

这些年，每过一段时间就会炒一波“中国几大一线城市的房产市值可以买下美国”，其实是因为中美两国的资产配置不一样。美国家庭资产配置在房产上的占比较小，配置在金融资产上的更多。将两国各自的房产和股票价值加总就会发现，中国比美国还要少一些。所以，美国怕股市跌，这跟中国怕房价跌是一样的道理。

2019年中美房地产和股票对比。图片来源：公众号“房东看世界”

中国少量城市的房价存在一定的泡沫，但总体上不存在泡沫，有大量城市房价很低，只是大多数人不会选择去那些地方买。事实上，居民套户比超过“1”，但有很多人在中小城市有房，在工作的大城市没有房；最新人口普查数据显示，家庭规模在不断减小；人们不断追求改善的需求，都会带来新的购房需求。

最后，在没有同等量级的新的税源取代土地出让金之前，土地财政还将会一直存在。

基于上述逻辑，土地出让金不管谁征收，房价该涨还是会涨。理想状态是跟随经济增长的温和上涨，暴涨和下跌都很糟糕。

Q10：土地出让金与房地产税有何关联，新征管体制实施后，房地产税离我们更近了吗？

答：去年12月23日到今年5月11日，半年时间，官方五次正式谈及房地产税的问题。连之前认为“征收房地产税需要不动产实名制和金融实名制，是一个政治改革，是一个国家政治透明化的基石，短期内推不出来”的任泽平，最近也认为房地产税可能在热点城市扩围征收，比如深圳、杭州、海南……

这些迹象给人一种房地产税即将呼啸而来的感觉。

理顺税收体系，确实也是征收房地产税的一个重要步骤。从这个意义上来说，土地出让金改由税务部门征收确实让房地产税距离我们更近了。

但是，不要对房地产税降房价报太大的希望，收房地产税主要是为了增加财政收入，或许能一定程度上抑制炒房，但长期看，最降低房价作用甚微。美国的房地产税已经实行那么多年了，房价该涨还是涨。根据Redfin的数据，截止到4月，美国房价一年时间疯涨19%！

决定市场的，最终还是供求关系，人口大量流入的城市，供应跟不上，不管有没有房地产税都会涨，因为税负是可以转嫁的。

责任编辑：张玫